虚拟货币的法律定义和监管范围

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虚拟货币和硬币产品 (ICO) 的监管是一个需要解决的全球性问题。 世界各国对虚拟货币和ICO都采取了严格的监管态度。 我国有必要借鉴其他国家的共同经验，采取穿透式监管和监管科技等措施，开展国际合作，防范非法集资等金融风险，维护金融稳定。

文/清华大学五道口金融学院与银保监会政策研究局联合培养博士后林侃、曹群，中国人民大学金融科技与互联网安全研究中心研究助理陈哲丽中国

近年来，各种实体竞相发行代币（Tokens），代币的名称、功能、技术基础各不相同，但大多用于融资，即向公众出售和筹集虚拟货币，形成了令牌令牌。 货币发行融资（ICO）的融资方式。 虚拟货币的发行和交易受到全球关注，各国纷纷出台相关法律法规对其进行监管。 国家法律框架内初步界定了虚拟货币和代币的概念，ICO和虚拟货币交易平台被纳入监管范围。 ，并对相关收益征税。 我国也对相关行业采取了严格的监管措施。

虚拟货币的法律定义和监管范围

虚拟货币的定义

虚拟货币一词最初是指网络公司发行的虚拟财产，用于在网络平台内购买虚拟商品。 它的主要特点是不是政府发行的，不是法定货币。 比特币出现后，由于不属于任何国家的法定货币比特币的发行主体，具有独立的计量单位，也被称为虚拟货币。 反洗钱金融行动特别工作组（FATF）认为，虚拟货币是指货币的三种功能——交换媒介、计量单位和价值储存——的全部或部分功能，但不以法定货币计价。 数字价值。

FATF 以两种方式对虚拟货币进行分类。 第一类将虚拟货币分为两类：中心化和去中心化。 区别在于是否有一个单一的管理机构来控制整个系统。 去中心化的虚拟货币也被称为数字加密货币，这意味着它是基于特定的加密算法而建立的，不依赖于任何中心化的管理机构。 因此，网络游戏的内置货币是中心化虚拟货币，比特币是去中心化虚拟货币的代表。 第二种将虚拟货币分为可兑换和不可兑换两种。 在这里，可兑换是指可以与现实世界中的法币进行双向兑换，需要达到事实上可兑换的程度，并不是说存在兑换。 可能性。 比特币等去中心化虚拟货币因其广泛的交易特性而可兑换。 有些中心化的虚拟货币是不可兑换的，但有些是由于特殊原因，比如在虚拟货币交易平台公开交易。 从而变得可兑换。 ICO发行的代币是中心化的虚拟货币，进入交易平台进行交易后成为可兑换的虚拟货币。

各国对虚拟货币的定义

美国：反向排斥。 2015年6月，纽约州金融服务部公布了《虚拟货币监管法》，简称“比特币牌照”，作为其虚拟货币部分纳入《纽约州法律、法规和条例》。 虚拟货币的定义是：“虚拟货币是指作为交换媒介或以数字形式存储价值的任何类型的数字单位。” 定义方法。 可以看出，美国两项立法的整体范围更符合FATF的报告。

日本：示范立法。 日本的《资金结算法》修正案是世界上第一部通过国家层面立法将虚拟货币纳入监管的法律。 该法将虚拟货币定义为以下两类：一类是在购买商品、出借或接受他人服务的情况下，可以由不特定的人使用以支付上述行为的对价，以及可以与未指定的人一起使用作为交易对手。 可通过电子信息处理系统转移的买卖财产价值； 二是可以以不特定人为相对人与前款记载的物交换，可以通过电子信息处理系统进行转让的财产价值。 据此，日本也界定了与FATF报告相同的监管范围。

其他国家：实质上相似的不同名称。 俄罗斯《数字金融资产联邦法》草案规定了数字金融资产的基本概念、流通规则和代币销售三个方面。 俄罗斯计划监管的数字金融资产也仅限于可以用法定货币兑换的对象，其类别仍为可兑换虚拟货币。

也有一些监管机构在其报告和公告中采用了较为宽泛的定义，但实际监管措施仍仅适用于可兑换虚拟货币。 例如，欧盟欧洲中央银行发布了《虚拟货币框架》，其中将虚拟货币定义为：“一种不受监管的数字货币，由其开发者发行并通常由其控制，并在特定虚拟社区的成员之间发行。”新加坡管理局（MAS）将虚拟货币定义为“一种可以在互联网上交易并执行货币功能的价值数字表示”。但目前，欧盟国家和新加坡对虚拟货币的监管实际上只涵盖可兑换的虚拟货币。

各国对虚拟货币资格认定的共识与经验

纵观各国立法，各国监管的主要目的是防止洗钱和恐怖融资，监管对象也只是可兑换的虚拟货币。 但这些监管规则并未涉及ICO代币作为融资工具的属性，代币作为融资工具的属性贯穿于ICO的整个过程，不仅是进入交易平台之后，从发行时开始。 因此，可兑换虚拟货币的概念只能适用于监管交易平台。 对于ICO发行的代币，需要从其融资工具属性的角度审视其本质，引入新的定义和监管规则。 这是目前各国立法所欠缺的。

ICO 监管规则

证券化监管模式

美国证券交易委员会（SEC）发布调查报告强调，在区块链上发行和销售证券的发行人必须注册，除非有有效的豁免适用。 此外，提供这些证券交易的证券交易所必须注册，除非它们有有效的豁免。

SEC发布报告后，各国纷纷采取类似监管措施，指出ICO可能涉及证券发行。 例如，MAS 在 2017 年 8 月发布公告称，如果发行的代币构成受新加坡《证券及期货法》监管的产品，那么 MAS 将采取行动对其进行监管。 英国金融行为监管局 (FCA) 于 2017 年 9 月宣布 ICO 应受 FCA 监管。 日本金融厅也在2017年10月发布了关于ICO的风险警示，指出如果ICO发行的代币具有“投资”属性，将受到《金融商品交易法》的监管。

创新监管模式探索

除了直接遵循证券监管规则的国家外，还有不少国家尝试对ICO采取创新监管方式，探索非传统监管路径。 俄罗斯《数字金融资产联邦法》草案并未对ICO进行定性，而是直接确定了相应的监管规则，以详细信息披露监管为主线，投资者适当性管理和发行程序适当性为辅逻辑。

瑞士金融市场管理局（FINMA）发布了ICO活动的相关指南，解释了现有金融市场立法对ICO相关标准的适用。 指南中对代币及相关ICO进行了分类，进一步补充了2017年4月发布的《FINMA指南》。FINMA根据其基本用途和是否可以交易将代币分为三类：一类是支付代币，即数字代币加密货币； 另一种是功能代币； 三是资产代币。 FINMA认为支付代币不构成融资方式； 资产代币构成证券，需要通过证券监管规则。 FINMA并未明确说明功能性代币的销售适用哪些监管规则，但已明确指出功能性代币不是证券，证券的监管规则不适用。

各国ICO共识与监管经验

总的来说，至少部分ICO代币具有证券属性，这已成为各国政府的共识。 尽管对证券的具体判断标准存在一定差异，但各国均采用穿透式监管原则。 根据其国家法律，一些 ICO 被视为证券，并采取了严格的监管措施。

然而，这些监管措施是否适用于所有 ICO 代币仍然是一个悬而未决的问题。 目前只有瑞士明确提出效用代币的分类方法，认为效用代币不属于证券。 但问题是，这种分类能否得到世界其他国家的广泛认可。 如果是这样，则应进一步研究功能令牌的性质和具体的监管规则。

此外，ICO具有明显的全球属性。 ICO的主体（通常是基金会）在特定国家注册后，购买发行代币的投资者可能遍布全球，削弱了单一国家监管措施的效果。 这个问题的解决可能需要进一步的国际合作。

虚拟货币交易平台监管规则

FATF发布的《风险应对指南：虚拟货币》提出，从事虚拟货币与法币兑换的交易平台应采取注册制或许可制进行管理，并要求其采取反洗钱、反恐怖融资等措施措施。 在 FATF 报告的指导下，各国开始立法规范可兑换虚拟货币，并展示了两种实现方式。

首先比特币的发行主体，结合现有法律体系的模式。 在针对虚拟货币制定具体法规之前，汇款法一直是美国监管虚拟货币的重要工具，包括联邦和州法律。 联邦层面的汇款法核心是通过注册制度督促汇款服务提供者履行反洗钱义务； 州一级的汇款法强调对汇款服务提供商进行实质性审查。 采取类似措施的国家包括瑞士和英国。 瑞士FINMA修改《反洗钱条例》，将虚拟货币交易平台解释为货币和资产转移服务提供者，从而纳入瑞士《反洗钱法》的监管范围。 英国也承认虚拟货币交易平台为汇款服务提供者，需要遵守《反恐怖主义法》、《2002年犯罪收益法》、欧盟反洗钱指令等法律法规的监管要求。 新加坡并未正式规范虚拟货币交易平台，但MAS仍要求平台履行一定的反洗钱和反恐融资（AML/CFT）义务，例如用户身份验证、报告可疑交易等，类似于FATF 报告的要求。

二是分立立法模式。 美国一些州出台了专门的监管法案。 例如，纽约州的《虚拟货币监管法》延续了汇款法对汇款行为的监管本质，对汇款服务提供者制定了严格的行政许可标准，并强调反洗钱和反消费。 保护者并向合格的服务提供商颁发许可证。 美国国家统一州法律委员会URVCBA法案提出了联邦层面统一监管虚拟货币经营实体的法律框架，特别强调对虚拟货币控制者和交易机构的监管。

日本的《资金结算法》修正案是继FATF报告之后最典型的立法之一。 对虚拟货币采取适度监管和鼓励创新的态度，明确虚拟货币及其交易平台的法律地位。 通过兑换虚拟货币的企业被纳入《防止犯罪所得转移法》，使其在法律上承担特定企业经营者应承担的反洗钱和反恐怖融资义务。

俄罗斯《联邦数字金融资产法》草案规定，数字金融资产交易商必须根据《联邦贸易组织法》在俄罗斯联邦中央银行注册，并受其监管。 非自然人投资者必须按照俄罗斯联邦中央银行的规定在数字金融资产交易所开立专用账户。

证券交易所层面的监管措施

2018年11月16日，美国证券交易委员会在官网发布声明，对构成证券的各类数字资产即Token的发行和交易提出监管要求。 声明指出，任何为数字资产证券提供交易服务并构成联邦证券法规定的交易所的平台，均应按照联邦证券法的要求注册为国家证券交易所或符合免注册条件。 协助发行数字资产证券的实体也需要在美国证券交易委员会注册。

各国监管虚拟货币交易平台的启示

虽然各国都采取了监管措施，但虚拟货币交易平台只是集中交易的场所。 以比特币为代表的去中心化虚拟货币，具有点对点交易的功能。 两个实体可以在没有任何第三方平台的情况下独立进行交易。 在线完成交易。 因此，对交易平台采取的监管措施并不能完全实现相应的监管目标。

此外，许多国家只是将虚拟货币交易平台纳入传统的反洗钱法律监管体系，没有具体立法，最低限度遵循FATF相关报告的建议。 不过，正如日本修法时的报道指出，交易平台保有大量用户财产，因此也应采取监管措施保护用户财产。

最后，正如 SEC 声明所指出的，在 ICO 代币被广泛认为是证券的时候，交易此类代币的交易平台理所当然地应该按照证券交易所的规则进行监管。 然而，各国目前缺乏明确、具体的监管措施。 同时，由于虚拟货币交易平台位于互联网上，对其实施严格监管其实难度更大。

综上所述

国家已采取措施对虚拟货币交易平台的洗钱和恐怖融资风险进行监管，同时部分ICO代币被纳入证券监管范围。 遵循FATF的建议，许多国家在立法中对虚拟货币进行了定义，并试图规范虚拟货币交易平台上的洗钱和恐怖融资风险。 但ICO的出现，让这样的法律体系难以应对，需要进一步升级监管措施，这对我国也具有不小的启示意义。

一是运用穿透式监管原则，防范假冒技术违法犯罪活动。 一些不法分子以“金融创新”为噱头，炒作ICO概念，进行非法集资、传销、诈骗等活动。 它具有欺骗性、诱惑性和隐蔽性。 它应该“识破”其复杂的伪装，认清其本质。 坚决取缔和严厉打击涉嫌诈骗、传销、非法集资等违法犯罪行为。

二是继续关注和研究，适时参考各国普遍的国际经验，吸收普遍采用的监管措施。 目前，各国对虚拟货币和ICO的监管都取得了一定的经验。 这些经验值得在条件成熟时借鉴和借鉴。 例如，可以考虑对虚拟货币相关活动进行有效监管，以规制洗钱和恐怖融资风险； 相应地，应对虚拟货币交易产生的收益征税。 ICO属于证券发行，本质上是股权众筹，目前条件下还不合法。

三是积极开展国际合作，发挥国际组织作用，应对虚拟货币和ICO跨境风险。 互联网、区块链等技术的发展，赋予了虚拟货币和ICO相关产业前所未有的全球化，局限于一国的监管措施难以取得显著成效。 商业实体可以通过跨境交易轻松规避特定国家的监管。 比如我国禁售政策出台后，仍有不少虚拟货币交易平台在境外继续为国内用户提供服务。 对此，应积极推进国际监管合作，充分发挥金融稳定委员会、巴塞尔委员会、反洗钱金融行动特别工作组等国际组织的成熟经验，建立监管共识国际主流社会对虚拟货币和 ICO 的关注。 通过一些共同的监管措施，它有效地规制了其跨境风险。

第四，引入监管科技（RegTech），提升监管能力。 面对科技驱动的高速金融科技创新，当前金融监管存在监管技术匮乏、监管法律滞后、监管观念保守等问题，无法有效实现监管目标。 因此，有必要依托大数据、云计算、人工智能、区域区块链等技术工具，构建智能、高效、实时的金融监管体系。 虚拟货币和 ICO 面临的监管挑战是典型的。 由于虚拟货币和ICO具有很强的隐蔽性和欺骗性，相关违法活动资金大多流向境外，监管追查难度大。 因此，基于监管科技理念，需要引入新的科技手段，突破虚拟货币和ICO的监管困境，阻断跨境跨行业风险传导，有效防范金融风险。

本文发表于《清华金融评论》2019年5月号

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